现今学界亦通常认为，我国行政诉讼制度原本就是围绕单方行为构建，因此，将行政协议纳入受案范围之后存在比较大的制度供给缺失。
[7]在芝加哥大学法学院Tom Ginsburg教授领衔的比较宪法项目的数据库搜索土地(land)，可发现世界上共有159部宪法包含土地条款，但没有包含类似规定。以这种方式理解现行宪法，一方面能够提高宪法本身的包容性，不轻言修宪，最大程度保证宪法文本的安定性。
[9]在此背景下，一个未经反省的现象开始变得引人思量：既然土地国有一直是目标，为什么直到建国三十多年后的八二宪法才有所体现？其次，无论是马恩经典社会主义理论，还是苏联实践，抑或中国共产党自身目标，在土地国有化方面，均不区分城市和农村，要求全盘国有。[7]那么，这一宪法土地条款究竟源自何处？20世纪80年代初的修宪者们为什么如此描画中国的土地制度？本文回到1982年修宪时刻，着重考察八二宪法通过时的原文，梳理和体察宪法土地条款形成的思想、政策与制度源流，对其做历史和整体的解释。首先，为强化对国家征地权的法律控制，缓解大规模征地拆迁带来的剧烈社会冲突，学界着力于宪法第10条第3款，就公共利益、补偿要求和法定程序三个要件做了大量解释工作。由是观之，土地转让条款的真正涵义也许正在于从宪法上确认以经济计划为依据，以征地、审批和划拨为手段的国家对城乡土地利用的全面管控，其中包括农地非农化的国家征地原则。横向比较，世界上也找不到任何其他国家宪法有类似规定。
第二，应该遵从哪一种原旨主义？在美国宪法的原旨主义立场内部，至少存在原初意图和原初公共含义两个流派。综上，土地条款内部有着极其紧密的关联，可视为一个大写的征地条款。[27]四是在重要程度+影响范围基础上再辅以财权与事权相统一标准，后者主要负责判断立法重心，包括获益主体、财政来源和成本效率三个因素。
虽然同级地方人大和政府的职权在《宪法》第107条所列举的类型上交集颇多，但在转化为相应立法权的过程中仍有明显界分：作为地方政府规章制定范围的本行政区域的具体行政管理事项通常包括行政程序、行政机关自身建设以及不涉及创设公民权利义务的有关社会秩序、公共事务或事业的具体管理制度三类，[68]绝非一个可以放进诸多政府规章的空框子[69]，不属于具体行政管理的事项，而是属于应当制定地方性法规的事项，则地方政府不能制定规章，而应当向本级人大及其常委会提出地方性法规案，由本级人大及其常委会制定地方性法规[70]。综上，本文将在整合既有研究成果的基础上，从规范视角科学评价传统解构进路的得失，对关键术语展开规范分析，再综合运用各种理论工具和相关政策工具，形成一个梯度递进、动态适用的判断标准体系，最终实现对地方性事务规范内涵的全面解读。[42]动态调整机制不完善。[68]参见前注[5]，乔晓阳主编书，第276页。
同时，目前以事权配置主导央地关系改革的思路已然确立，从地方财力向事权的矢量化匹配即便难以全面实现，也多以转移支付等制度实现动态均衡，基本不存在先以财权配置为主导，再以事权配置跟进协同的空间。《立法法》第82条第2款的本行政区域的具体行政管理事项是界定地方性事务内涵的重要辅助规范。
《行政强制法》第10条第3款规定，尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定本法第九条第二项、第三项的行政强制措施，其场景与《立法法》的规定一致[6]。2015年印发的《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》（中办发〔2015〕21号）明确：将地方各级政府工作部门行使的各项行政职权及其依据、行使主体、运行流程、对应的责任等，以清单形式明确列示出来，向社会公布，接受社会监督。随着2000年《立法法》全面回应了前述问题，地方性事务终于作为专门的法律术语出现。究其原因，除了其自身的优势外，也源于其所面临的部分问题的可修正性。
[34]参见前注[5]，乔晓阳主编书，第250页。其四，在实践中，和前后的事项缺乏严格界分，如在《民政事业费使用管理办法》中，民政被定性为事业，根据符合法律的宪法解释[58]理论，仅凭一个和字就将《宪法》第107条的民政界定为工作不妥。有学者举例道：如吉林省高句丽王城、王陵及贵族墓葬保护管理条例、上海口岸服务条例、天津市引滦水源污染防治管理条例等。借助前述政策工具解读地方性事务还面临一些共性问题。
影响范围标准的主要困境在于，与我国单一制或者说中央权威型国家体制相冲突。如高句丽王城、王陵及贵族墓葬作为全国重点文物保护单位和《世界遗产名录》入选项目，在重要程度和影响范围上很难说仅局限于吉林当地。
第一，《宪法》第104条与地方性事务的关联逻辑。规范分析的比较优势由此凸显：通过以规范为核心的理论→规范→实践策略整合理论分析与实践分析（扬长），通过确立规范的基础地位缓解理论进路的抽象困境和实践进路的确定性难题（避短），实现以核心规范之不变应实践和改革之万变。
总之，地方性事务可用于辅助解释不抵触，[56]但反向逻辑并不必然成立。三、地方性事务的规范基础目前尚无对地方性事务规范内涵的权威解释，只能通过澄清与之关系密切的关键规范术语，间接构建探讨其规范内涵的规范基础。 注释:本文系2021年度教育部哲学社会科学研究后期资助项目规范视野下的中国纵向治理法治体系研究（项目批准号：21JHQ073）的阶段性成果。[13]参见张圆：《论地方事务的法律表达》，载《研究生法学》2018年第4期。由此，明晰地方性事务内涵就成为新时代地方法治改革与发展的核心基础之一，其价值具体体现为三方面。因此，作为实体性规制的不抵触更宜成为观察地方性事务内涵的核心视角。
五、结语地方性事务位于央地立法权配置的重要规范节点，其背景是宏观、深邃、系统且尚在不断发展中的中国特色央地关系，学理上与民主集中制原则和国家机关功能适当理论有剪不断的联系，实践中与央地行政乃至司法监察领域的纵向权力关系理还乱。[16]参见前注[5]，乔晓阳主编书，第250页。
《宪法》第107条对厘清地方性事务的辅助价值，正体现为其是连接本行政区域的具体行政管理事项和地方性事务的逻辑纽带。对于《立法法》第72条第2款所列举的三类事项，包括官方释义在内的绝大多数观点持限缩解释立场，[85]故超出三类事项范围的地方性事务只能归为省级。
部分领域的方案尚不完整（如公共文化仅涉及部分文化内涵）。部分领域的方案尚付阙如（如体育、民政）。
实践分析进路聚焦制度实施环节。其三，就央地政府职权的对应关系而言，第107条第1款和以前的事项对应第89条第6、7项，和以后的事项对应第89条第7、8、11项，若和前后的地方事权存在本质差异，则其对应的中央层面的事权也应存在差异，但经济、城乡建设、教科文卫体、计划生育、民政、公安、司法行政等事项在第89条中均被定性为工作。第二，科学运用重要程度、影响范围和地方特色，勾勒地方性的基本轮廓。第一，政策工具的法制化不等于央地政府事权的法制化。
对此，应首先通过规范分析，明确以《宪法》第100条为前提、《宪法》第104条为核心、《宪法》第107条及《立法法》第82条为重要辅助的地方性事务规范结构，再分别缓解前述两种进路的各自困境，进而构建六阶递进的动态判断体系，综合运用立、改、释多元手段，最终实现对地方性事务规范内涵的全面解读。其他规则创制形式主要有二：一是决议或决定，其源于《宪法》第104条，实践中与地方性法规具有一定替代性。
其一，厘清地方性法规的制定范围。 郑毅，法学博士，中央民族大学法学院副教授。
[62]第104条中的决定和讨论以顿号区隔，词性相同，故该条中的决定应为动词性的，讨论是决定的前置程序。体育公安和司法行政虽由政府直接管理，但当涉及这些领域的重大事项[65]时，仍属权力机关的职权范围。
部分领域目前应否（或能否）出台相应的改革方案尚待讨论（如民族事务）。[35]前注[27]，武志文，第101页。权力清单直面各级政府权力配置、简洁明确的清单式文风、官方正式文件的形式等特性，为长期混沌的地方性事务研究提供了新的分析视角，甚至连颇受诟病的地域性差异问题，[40]都成为通过权力清单解读横向型地方性的正当性佐证。根据中国特色社会主义法治和民主集中制原则以及《立法法》第8条的规定，中央事权具有根本性，[74]因此关乎全国的重要立法事项以及难以明确划定由某一个或某一级地方拥有的跨大区立法事项均应由中央保留。
[29]事实上，基于央地关系法治化理论，地方性内涵的讨论须直面界定地方性的法律规范匮乏的困境，即明确规定哪些权力由中央行使，哪些由地方行使，哪些由中央和地方共同行使，划分很不容易，经验还不够[30]。2013年党的十八届三中全会提出：推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。
其一，除前文论及的极具地域色彩的立法主题外，对于管理特定行业、特定组织、特定类型行为和特殊类型物品等经济领域、文化领域的事项是否属于地方事务，‘地方特色标准就很难适用，[38]因而需对地方特色广义化，增补描述同一事项的地域间差异的内涵。第二，《宪法》第104条的重大事项何指？由于该条对监督、撤销、任免、罢免、补选等其他职权的列举相对具体，为彰显地方人大常委会作为本级国家权力机关常设机关的地位，一般倾向于对重大事项作宽泛解释以突出兜底性。
批准和备案属程序性规制，虽然批准或备案机关在审核过程中可以就是否属于地方性事务作出判断，但毕竟是在地方性法规制定机关已经确认相关主题属于地方性事务之后的事后评价，且个案式、碎片化的处理方式也不易提炼地方性事务的一般标准。这对于那些未选用地方性法规这一特定方式的地方性事务属性的判定更为关键。
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